Východné partnerstvo: čo prináša a na čo zabúda
Alexander DulebaBývalý podpredseda českej vlády Alexander Vondra sa úprimne poďakoval zástupcovi generálneho riaditeľa Európskej komisie pre vonkajšie vzťahy Huguesovi Mingarellimu za mimoriadne kvalitný dokument, ktorý komisia zverejnila 3. decembra 2008. Išlo o novú ponuku EÚ šiestim východoeurópskym krajinám v rámci iniciatívy Východné partnerstvo. Vondra doslova povedal, že je to najlepší dokument, aký komisia počas svojej existencie vyprodukovala. Odpoveďou mu bol vďačný úsmev pána Mingarelliho, ktorý je hlavným autorom dokumentu. Mal som česť byť svedkom Vondrovho poďakovania i Mingarelliho úsmevu. V nasledujúcich riadkoch sa však okrem radostnejších stránok Východného partnerstva zameriam aj na tie smutnejšie.
Jednou vetou možno zhrnúť ponuku Východného partnerstva (ďalej v texte VP) takto: EÚ ponúkla ďalším piatim postsovietskym krajinám to, čo si v tvrdých rokovaniach s Bruselom za posledné tri roky vybojovali Ukrajinci. Napríklad Bielorusko, ktorého politické vedenie doteraz ani raz neprejavilo záujem o perspektívu členstva krajiny v EÚ, má vďaka VP a dodajme, že i Ukrajine, možnosť podpísať niekedy v budúcnosti s EÚ asociačnú dohodu vrátane dohody o liberalizácii obchodu, ktorá bude jej súčasťou. Azerbajdžancom, Arménom ani Gruzíncom sa o niečom podobnom možno iba snívalo. A je namieste sa spýtať, či vôbec niečo také, pravda s výnimkou súčasného gruzínskeho vedenia, aj naozaj chcú a potrebujú. Ako sa však vraví, keď dávajú, treba brať.
Väčšina členských krajín EÚ dlho nechcela ani len počuť o tom, že nová dohoda medzi Úniou a Ukrajinou má mať prívlastok asociačná. Všetko, čo len trochu evokovalo možnosť budúceho členstva Ukrajiny v Únii, bolo roky pre Brusel a najmä starých členov neprijateľné a nepredstaviteľné. Samozrejme, asociačná dohoda, ktorá nahradí Dohodu o partnerstve a spolupráci (jej platnosť sa skončila koncom roka 2008), nebude vyslovene obsahovať perspektívu členstva pre Ukrajinu, no nebude ju ani vyslovene vylučovať. Pre Ukrajincov bol principiálne dôležitý jej „trendový" názov, a uspeli.
Dokument komisie z 3. decembra 2008 ponúka „automaticky" možnosť uzavrieť asociačné dohody s EÚ Arménsku, Azerbajdžanu, Bielorusku, Gruzínsku a Moldavsku. Týchto päť krajín dostalo to, čo možno ani nie každá z nich chce a čo Ukrajine dlho odopierali. Súčasťou asociačnej dohody bude zároveň aj dohoda o „hlbokej liberalizácii obchodu". Stará politika susedstva neobsahovala takúto ponuku nového zmluvného rámca pre vzťah EÚ s postsovietskymi krajinami. Je to obrovský posun v politike EÚ. Nebudeme rozoberať vnútorné ani vonkajšie príčiny, prečo k tejto zmene v politike EÚ došlo, vyžaduje si to osobitnú analýzu. V tomto článku chcem iba konštatovať fakty týkajúce sa VP.
Otvoriť pracovný trh?
V súvislosti s VP sa možno najviac hovorí o prísľube zrušenia vízovej povinnosti pre občanov šiestich zúčastnených krajín. EÚ im ponúka takúto možnosť s podmienkou, že podpíšu tzv. pakty o mobilite a bezpečnosti. Za predpokladu, že splnia podmienky EÚ v otázkach vnútornej bezpečnosti, vrátane vybudovania centrálnej evidencie občanov, podmienky pri vydávaní cestovných dokumentov, ochrany hraníc a pod., EÚ zruší vízovú povinnosť pre ich občanov. Pionierom v rokovaniach s EÚ o bezvízovom režime spomedzi krajín VP opäť bola a je Ukrajina. Ako prvá z postsovietskych krajín (spolu s Ruskom) dosiahla dohodu o liberalizácii vízového režimu s EÚ s platnosťou od 1. januára 2008. Perspektívu bezvízového režimu s EÚ tak majú vďaka VP aj krajiny, ktoré na túto tému s EÚ ani neviedli seriózne rokovania (Azerbajdžan) alebo ktorých lídri mali ešte donedávna zákaz vstupu na územie EÚ (Bielorusko). Ďalší obrovský posun v pozícií EÚ.
Málo sa však hovorí o inej ponuke EÚ v rámci VP v oblasti migrácie a mobility. Podľa dokumentu komisie z 3. decembra 2008 je EÚ pripravená začať rokovania o postupnom otváraní pracovného trhu pre občanov krajín VP! A to už je čo povedať. Slovensko je päť rokov členskou krajinou EÚ a naši občania ešte stále nemajú voľný prístup na pracovný trh Nemecka a Rakúska. Ponuku na rokovania o otvorení pracovného trhu EÚ pre občanov nečlenských krajín je „silná káva", silnejšia než možný bezvízový režim. EÚ to doteraz neurobila ani v prípade kandidátskych krajín. Nič podobné predchádzajúca politika susedstva neobsahovala a ani perspektívne nepredpokladala. Čarovné pero majú v rukách pán Mingarelli a jeho kolegovia.
Ďalšie „prvýkrát" v dejinách EÚ v prípade VP možno konštatovať v oblasti podpory regionálneho rozvoja a cezhraničnej spolupráce. Každá z účastníckych krajín VP môže definovať pilotný projekt svojho regionálneho rozvoja, ktorý bude financovaný zo zdrojov EÚ. Po prvý raz počas svojej existencie je EÚ pripravená financovať projekty regionálneho rozvoja nečlenských a nekandidátskych krajín. Navyše je EÚ pripravená podporiť projekty cezhraničnej spolupráce na hraniciach medzi krajinami VP, t. j. na bielorusko-ukrajinskej, ukrajinsko-moldavskej a pod. Podstatné je to, že znova prvýkrát počas svojej existencie je EÚ ochotná finančne prispievať na cezhraničnú spoluprácu mimo vnútorných alebo vonkajších hraníc Únie. Predchádzajúca politika susedstva ani zďaleka nebola taká štedrá.
Bezprecedentný je aj návrh EÚ na inštitucionálny rámec VP. Summity hláv štátov vo formáte 27+6 raz za dva roky (prvá operačná úroveň VP) a pravidelné rokovania ministrov zahraničných vecí raz za rok (druhá operačná úroveň VP) nie sú nič výnimočné. Niečo podobné môžeme nájsť v doterajšej praxi vonkajších vzťahov Únie často. Zaujímavejšia je tretia a štvrtá operačná úroveň VP, ktorá nie je až taká obvyklá. Tretiu operačnú úroveň VP predstavujú štyri tematické platformy, ktoré budú riadené na úrovni vyšších rezortných úradníkov z krajín EÚ a VP. Vyšší úradníci budú rokovania platforiem zvolávať minimálne dvakrát do roka. Štvrtú operačnú úroveň predstavujú špecifické panely zriadené na podporu práce platforiem na úrovní nižších úradníkov a neštátneho sektora v krajinách EÚ a VP. Panely majú fungovať nepretržite.
Nielen na oficiálnej úrovni
Zásadne novým prvkom v inštitucionálnom dizajne VP je zapojenie neštátnych aktérov, resp. aktérov mimo exekutívy EÚ, členských krajín i zúčastnených krajín. Európska komisia vyzvala Európsky parlament (EP), aby sa medziparlamentné zhromaždenie poslancov EP a parlamentov krajín VP (Euronest) stalo súčasťou VP a partnerom komisie i vlád krajín VP pri implementácii politiky. Ďalej komisia poverila Výbor regiónov mandátom na zriadenie Zhromaždenia zástupcov lokálnej a regionálnej moci v rámci VP, ktoré má zapojiť lokálnu a regionálnu samosprávu z krajín VP do realizácie programov VP. Navyše komisia vyzvala Európsky hospodársky a sociálny výbor, aby sa zapojil do formovania Fóra občianskej spoločnosti v rámci VP, ktoré má umožniť zapojenie mimovládnych organizácií z členských krajín EÚ i VP. Treba si uvedomiť, že celá predchádzajúca susedská politika bola takmer výlučne v rukách byrokratov z komisie a vlád susedských krajín. A takto je to aj vo vzťahoch EÚ s ostatnými tretími stranami. Ak sa podarí skombinovať navrhnutý oficiálny i neoficiálny inštitucionálny dizajn VP, bude to revolúcia v diplomatickej praxi EÚ.
Európska únia neponúka krajinám VP málo, ponúka im oveľa viac, než bolo možné očakávať ešte v máji 2008, keď Poliaci a Švédi po dohode s vtedy predsedajúcimi Francúzmi oznámili zámer iniciovať VP. Samozrejme, bola tam dohoda: vy podporíte našu sarkozyovskú Úniu pre Stredomorie, a my „pustíme perie" pri vašom VP. V doteraz uvedenom texte sme sa snažili zhrnúť iba tie prvky z ponuky VP, ktoré naozaj predstavujú precedens v doterajších dejinách vonkajších vzťahov EÚ. Únia v mnohých otázkach urobila vo VP ústupky, a to poriadne. Čarovné pero pána Mingarelliho a jeho kolegov už bola len čerešnička na torte. V komisii napísali ambiciózny a na pomery EÚ nevídaný dokument. Za to si zaslúžia pochvalu a poďakovanie od všetkých, ktorí sú presvedčení, že EÚ nemôže skončiť s politikou rozširovania.
Na čo sa zabúda
Poľsko-švédske chápanie VP, ku ktorému priložili ruky počas svojho predsedníctva aj Česi, prehlušilo fínsko-nemecký koncept ďalšieho rozvoja politiky susedstva, ktorý sa zrodil počas predsedníctiev Fínska v druhej polovici roka 2006 a Nemecka v prvej polovici 2007. Z hľadiska ambicióznosti ponuky je VP oveľa bombastickejší projekt, než bola nemecká predstava o ENP plus. VP pripomína skôr veľkú južanskú šou podobnú Únii pre Stredomorie, ktorá bola vytvorená s veľkými fanfárami počas francúzskeho predsedníctva v druhej polovici roku 2008 a o ktorej dnes už takmer nič nepočuť. Dúfajme, že to isté nečaká aj VP, hoci platí, že čím väčšia je politická šou, tým rýchlejšie prichádza jej koniec.
VP, bohužiaľ, ignoruje dve hlavné idey ENP plus.
Prvou je možnosť pre krajiny susedstva uzavrieť sektorové dohody s EÚ podľa vzoru krajín Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP: Nórsko, Island a pod.). Podmienkou je plné prebratie príslušného európskeho sektorového acquis, t. j. de facto sektorová integrácia s EÚ. Po splnení tejto podmienky môže krajina EHP, a podľa nemeckého návrhu ENP plus by to mohlo platiť i pre krajinu susedstva, mať svojich pozorovateľov - bez práva hlasovať - v inštitúciách EÚ, ktoré plánujú ďalší rozvoj sektorovej politiky i príslušného acquis. Nemecký návrh znamenal revolúciu v politike susedstva a znamenal otvorenie dverí do inštitúcií Únie pre krajiny susedstva. Bol to zásadný krok za horizont ENP, ktorý ešte v roku 2004 definoval vtedajší šéf komisie Romano Prodi: „Dáme Vám všetko, len nie inštitúcie". Nemci ponúkli aj inštitúcie.
Druhou je absolútne chýbajúca stratégia zapojenia krajín VP do komunitárnych programov a agentúr, ktorá mala byť podľa pôvodnej predstavy ENP plus ich prípravou na budúce sektorové dohody. Ktoré sektory, s ktorými krajinami v našom susedstve rozvíjať a prečo, to všetko vo VP chýba. Je tam zoznam vlajkových sektorových projektov, nie je tam však to, čo by mohlo dlhodobo riešiť modernizáciu krajín východnej Európy i reálny cieľ politiky VP - status krajín VP podľa modelu EHP. Nakoniec VP nie je prvým regionálnym konceptom politiky pre východných susedov. Prvým bola Čiernomorská synergia (ČMS) otvorená počas nemeckého predsedníctva v marci 2007. Spustenie novej regionálnej dimenzie politiky EÚ vo východnej Európe v podobe VP je popretím ČMS, resp. priznaním, že bola pripravená zle. V konečnom dôsledku je VP vo svojom chápaní popretím nemeckého konceptu ENP plus, pretože nerozvíja, ale skôr naopak zatlačuje do úzadia jeho základné idey. Otázkou zostáva, prečo Nemci tak skoro rezignovali na politiku susedstva vo východnej Európe, keď ich ambíciou, s ktorou prevzali predsedníctvo v prvej polovici roku 2007, bolo vypracovať novú „Ostpolitik" pre EÚ?
Priveľa vízií?
Inými slovami za posledné tri roky sme dostali na stôl dva koncepty rozvoja vzťahov EÚ s krajinami vo východnom susedstve: prvý fínsko-nemecký, ktorý predpokladal postupnú sektorovú modernizáciu a integráciu postsovietskych krajín s EÚ a približovanie politiky susedstva modelu EHP, a druhý poľsko-švédsky, ktorý ponúka asociačné dohody, liberalizáciu obchodu, bezvízový režim, otváranie pracovného trhu atď. Rozdiel je v ceste. A poľsko-švédska cesta je ukrajinská. Namiesto série sektorových dohôd s východnými susedmi, ktoré by znamenali ich reálne reformy a postupné vytrhávanie z postsovietskeho marazmu, budeme mať dlhé rokovania o veľkých asociačných dohodách. VP je prispôsobená Ukrajine, jej požiadavkám, predstavám, a je vo veľkej miere aj ukrajinským produktom. Ukrajinci nechceli, aby ich v EÚ označovali za susedov, preto sa budú volať partneri. Ukrajinci chceli jednu veľkú politickú dohodu, ktorá sa bude volať podľa vzoru dohôd, ktoré s EÚ uzavreli noví členovia ešte v 90. rokoch, a dosiahli, čo chceli. Ukrajinci chcú mať všetko naraz, taká je ich politická mentalita. Chcú mať dohodu, ktorá obsiahne i sektorové otázky, namiesto série reálnych postupných čiastkových dohôd. Pomôže im to? Ich asociačná dohoda - bude to prvá a modelová asociačná dohoda EÚ s postsovietskou krajinou - sa bude skladať z dvoch hlavných častí: definície politického a inštitucionálneho rámca vzťahov s EÚ a dlhého-dlhočizného zoznamu prechodných období v sektorových politikách. Bude sa síce pekne volať, ale čo ďalej?
Stále platí, že menej je niekedy viac. Zároveň platí, že slabou stránkou vonkajšej politiky EÚ je diskontinuita a ustavičné začínanie z bodu nula. VP je už tretím novým začiatkom politiky susedstva za posledných päť rokov.
(Autor je riaditeľom RC SFPA, n.o.)
